CONSIGLIO REGIONALE DELLA LIGURIA

GRUPPO CONSILIARE  PDL

PROPOSTA DI LEGGE

DI INIZIATIVA DEI CONSIGLIERI REGIONALI

MATTEO ROSSO

FRANCO ROCCA

ROBERTO BAGNASCO

RAFFAELLA DELLA BIANCA

GINO GARIBALDI

ROBERTA GASCO

MARCO MELGRATI

LUIGI MORGILLO

ALESSIO SASO

MARCO SCAJOLA

Avente ad oggetto:

“Nuove norme per la trasparenza nei bilanci delle Aziende Sanitarie e delle Aziende Ospedaliere”

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

La presente proposta di legge è finalizzata a garantire una trasparenza formale e sostanziale ai bilanci delle Aziende Sanitarie e delle Aziende Ospedaliere: trasparenza formale, poiché ogni cittadino deve essere posto nelle condizioni di poter consultare agevolmente il bilancio di tali enti, trasparenza sostanziale, poiché deve essere posto un freno all’apparire di poste di bilancio che non potrebbero esistere in un omologo privato.

La materia dei bilanci delle Aziende Sanitarie e Ospedaliere è stata oggetto di profonde trasformazioni durante gli anni Novanta: il legislatore statale, infatti, ha cercato di traghettarne la struttura e le regole di redazione dalla metodologia della contabilità pubblica a quella del codice civile. Purtroppo, tale operazione è riuscita solo parzialmente e oggi sono ancora possibili operazioni contabili che non sarebbero ammissibili per le aziende private: con questa proposta di legge si vuole porre all’avanguardia la Regione Liguria nel panorama italiano, puntando a portare definitivamente a termine la lenta transizione alla forma del bilancio civilistico, col minor numero possibile di deroghe. E’ solo il caso di notare, poi, che i “buchi” che contraddistinguono le recenti vicende della sanità ligure sarebbero stati ben più difficili se fossero state in vigore le norme che ora si vanno a proporre. In ogni caso, comunque, le eventuali perdite debbono emergere in modo chiarissimo dai bilanci di esercizio, al fine di evitare che compaiano sgradevoli, quanto improvvisi, ammanchi previamente nascosti nelle pieghe di documenti incomprensibili.

Scendendo nei particolari, il presente progetto di legge interviene novellando quattro articoli della legge regionale in materia, la legge 8 febbraio 1995, n. 10.

Si propone la modifica, in primo luogo, dell’art. 26, l.r. 10/1995 in modo tale che:

a) tutti i contributi pubblici, che attualmente compaiono nel conto economico alla voce “contributi in conto esercizio”, vengano aggiunti solo alla fine del conto economico stesso, dopo l’indicazione dell’utile o – com’è strutturale – della perdita di esercizio. Dal punto di vista teorico, infatti, i contributi pubblici non possono essere ascritti alla categoria civilistica dei “contributi in conto esercizio”, mentre rappresentano semplicemente una somma di denaro impiegata per ripianare le perdite. Contabilizzarli come contributi in conto esercizio significa fare apparire pareggi di bilancio artificiali (o perdite parimenti artificiali nella loro ridotta entità); molto peggio: contabilizzarli così significa non fare apparire le reali perdite di esercizio di ciascuna ASL o Azienda Ospedaliera. Nella situazione attuale è quindi pressoché impossibile, ad esempio, valutare se, a parità di condizioni demografiche e sociologiche delle utenze, un’Azienda operi in modo più o meno economicamente efficiente di un’altra, né di effettuare una stima di un “ambito economicamente ottimale” del territorio delle ASL;

b) ogni provento e ogni ricavo venga indicato specificamente e dettagliatamente, in modo da permetterne l’immediata comprensione da parte del lettore;

c) non possano comparire voci quali “ricavi figurativi”, né altre voci difformi da quelle che sarebbero indicate in base al codice civile e ai conseguenti principi contabili di diritto civile. Troppo spesso, infatti, si constata l’esistenza di voci del tutto incomprensibili (perché non illustrate in nota integrativa) che possono essere la mera valorizzazione di prestazioni attraverso l’attribuzione della corrispondente tariffa ministeriale, ma che non corrispondono a veri incassi, come invece lo sono i proventi derivanti dai ticket o dai contributi pubblici. La presenza di queste voci, misteriose e fumose (tanto per usare due eufemismi), contribuisce a condurre a pareggi di bilancio o, perlomeno, a minimi disavanzi, molto più contenuti di quanto siano in realtà: i “buchi” nascosti nei bilanci sanitari passano anche attraverso queste strade, sottili e identificabili solo da pochi “iniziati”. Ultimo effetto della proposta eliminazione di queste poste di bilancio è anche l’espunzione dall’ordinamento di un’evidente distorsione della concorrenza: gli operatori sanitari privati, infatti, sono tenuti a redigere i bilanci secondo le rigorose regole civilistiche, a pena di gravissime sanzioni, mentre il Servizio Sanitario si pone sostanzialmente al di fuori dello stesso quadro di norme. In questo modo, invece, un pareggio di bilancio di un’ASL potrà finalmente avere lo stesso significato del pareggio di bilancio in un’impresa privata che eroga servizi sanitari;

d) la nota integrativa renda dettagliatamente conto di ogni scelta posta in essere dal redattore del bilancio, seguendo rigorosamente le norme del codice civile;

e) ogni singolo distretto sociosanitario sia tenuto a redigere il bilancio secondo le regole sopradette.

La modifica dell’art. 27, l.r. 10/1995, allinea il piano dei conti alla nuova struttura del bilancio di esercizio, mentre la novella dell’art. 28, l.r. 10/1995 puntualizza due concetti essenziali per la tutela della trasparenza dei bilanci sanitari:

a) i bilanci vanno redatti seguendo le regole di cui al codice civile. Si tratta di un irrigidimento della corrispondente disciplina statale, che permette blandamente di stabilire norme regionali “informate ai princìpi di cui al codice civile” (art. 5, D.Lgs. 30/12/1992, n. 502): ciò è finalizzato  a garantire un più elevato grado di garanzia di correttezza nella redazione di detti documenti. E’ altresì evidente, però, che le “aziende” sanitarie, benché organizzate formalmente secondo il modulo dell’“azienda”, sono pur sempre pubbliche, e il loro fine non è quello del profitto. Ne consegue, dunque, che vi possono essere casi in cui l’applicazione secca e rigida delle disposizioni civilistiche, pensate e disegnate per realtà private, non sia del tutto adeguata e compatibile con la realtà: in tali casi le Aziende Sanitarie e Ospedaliere hanno ancora la facoltà di discostarsi dalla singola norma del codice civile che ritengono incompatibile con una specifica fattispecie, a patto che tale deroga venga dettagliatamente e puntualmente motivata nella nota integrativa. In altri termini: si vuole che ciò che adesso può accadere sistematicamente diventi un’eccezione, praticabile solo a fronte di motivi seri e concreti.

b) ogni bilancio sanitario va compilato in modo uniforme al fine di permetterne la reciproca comparabilità, alla Giunta viene attribuito il dovere di vigilare sul rispetto di tale requisito: in assenza di omogeneità, la Giunta ha il compito di rinviare il bilancio, con osservazioni, al Direttore generale dell’Azienda, al fine di farvi apportare le dovute modifiche e, conseguentemente, di farlo riapprovare.

Essenziale anche l’ultima modifica prevista dal presente progetto di legge, che consiste nell’aggiunta di un comma all’art. 33, l.r. 10/1995: il circuito democratico impone che ogni cittadino possa controllare l’operato degli eletti (nonché delle strutture burocratiche) al fine di valutarlo e di decidere di conseguenza alle successive elezioni. E’ il meccanismo della responsabilità politica, che, però, in materia sanitaria, non può funzionare se i bilanci delle Aziende sono pubblicati solo sul Bollettino Ufficiale della Regione e sono, di fatto, irreperibili alla quasi totalità dei liguri: ogni cittadino, invece, deve poterli leggere agevolmente dal proprio computer. A tale fine, dunque, si prevede l’obbligo di pubblicare detti documenti sia sui siti internet ufficiali di ogni singola ASL e AO sia sul sito internet ufficiale della Regione Liguria, in modo da essere facilmente reperibili, senza costringere gli utenti a scandagliare per ore, magari anche inutilmente, un sito web.

Art. 1 Sostituzione dell’articolo 26 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10 (Finanziamento, gestione patrimoniale ed economico-finanziaria delle Unità sanitarie locali e delle altre aziende del Servizio sanitario regionale).

1. L’art. 26 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10, è sostituito dal seguente:

“Art. 26 (Struttura del bilancio di esercizio.)

1. I bilanci di esercizio delle Aziende sanitarie e delle Aziende ospedaliere sono costituiti dallo stato patrimoniale, dal conto economico e dalla nota integrativa.

2. Lo stato patrimoniale è redatto in conformità con il decreto interministeriale previsto dall’articolo 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.

3. Il conto economico è redatto in conformità con il decreto interministeriale previsto dall’articolo 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, con le seguenti modifiche:

a) i contributi provenienti dalla Regione o dallo Stato, comunque denominati, non sono indicati tra i contributi in conto esercizio, ma sono aggiunti dopo l’indicazione dell’utile o perdita d’esercizio;

b) ciascun provento e ciascun ricavo sono indicati con specifica e dettagliata causale;

c) tra i proventi e i ricavi non è considerata alcuna forma di ricavi figurativi, né alcuna voce difforme da quelle che sarebbero indicate in base al codice civile e ai conseguenti principi contabili di diritto civile.

4. La nota integrativa è redatta ai sensi dell’articolo 2427 del codice civile, in quanto compatibile, e ogni disapplicazione dell’art. 2427 del codice civile è puntualmente e dettagliatamente illustrata e motivata nella nota integrativa stessa.

5. Ai bilanci delle Aziende sanitarie sono allegati i bilanci di ciascun distretto sociosanitario, anch’essi redatti ai sensi del presente articolo.”

Art. 2 Modifica dell’articolo 27 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10.

1. Il comma 4 dell’articolo 27 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10, è sostituito dal seguente:

“4. Il piano dei conti è adottato in conformità con lo schema interministeriale previsto dall’articolo 5 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, integrato dal comma 3 dell’articolo 26 della presente legge.”

Art. 3 Sostituzione dell’articolo 28 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10.

1. L’art. 28 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10, è sostituito dal seguente:

“Art. 28 (Principi per la redazione dei bilanci.)

1. Per la redazione dei bilanci si applicano gli articoli 2423 e seguenti del codice civile, in quanto compatibili. Ogni disapplicazione delle norme del codice civile è puntualmente e dettagliatamente illustrata e motivata nella nota integrativa.

2. La Giunta regionale cura che i bilanci di tutte le Aziende sanitarie e ospedaliere siano redatti in modo rigorosamente omogeneo. Qualora ravvisi l’assenza di omogeneità, la Giunta regionale rinvia il bilancio, unitamente con le osservazioni del caso, al Direttore generale dell’Azienda sanitaria o ospedaliera che lo modifica e lo riapprova.”

Art. 4 Integrazioni all’articolo 33 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10.

1. Dopo il comma 1 dell’articolo 33 della legge regionale 8 febbraio 1995, n. 10, è aggiunto il seguente:

“1 bis. Gli atti di cui al comma 1 sono anche pubblicati sui relativi siti internet istituzionali delle Aziende sanitarie e ospedaliere, nonché sul sito istituzionale della Regione Liguria. Le pubblicazioni sui siti internet istituzionali sono effettuate con particolare evidenza e comunque in modo da essere facilmente individuabili.”